Близо 2 милиарда лева за обществени поръчки не влизат в икономиката

Интервю на Десислава Пътева с Елеонора Николова, директор на Центъра за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност (ЦППКОП), познат още като БОРКОР

Г-жо Николова, п ървият вариант на антикорупционния закон, подготвен от вицепремиера Меглена Кунева, беше отхвърлен на първо чете не в парламента. Тогава тя заяви, че текстът е уплашил голяма част от народните представители с последиците, които може да има върху техните интереси и интересите на хората, които защитават. Какво е отношението на ЦППКОП по този казус?

Не разчитам притеснение или страх в действията на народните представители. Още през 2000 г., когато се прие Закон за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни и други длъжности, тези политици, които имаха и бизнес, се погрижиха да направят необходимото, за да спасят своите капитали. Трансформираха ги в безналични акции, в офшорни компании, свързани помежду си. Както виждаме сега, „Панама пейпърс” само леко открехна завесата. Сигурна съм, че голяма част от сериозните капитали вече са укрити по този начин. Така че един такъв закон не би могъл да стресне големите играчи. Те просто отдавна са подготвени.

Според Вас с какво е по-добър преработеният вариант, който наскоро бе ше приет от Министерски съвет?

Според мен той по инерция продължава да се нарича законът „Кунева”. Но това вече не е законът „Кунева”, защото намесата на министър-председателя и вероятно на други министри, сложи различен акцент. И той се състои във включването на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество в центъра, като около нея се прикрепват всички останали дейности. Това е един съвършено нов закон, който има друга философия – отнемане на имуществото като по-сериозна санкция. В наказателно-правната политика има два типа санкции – едните са наказателно-правни в тесния смисъл на думата – лишаване от свобода (ефективно или условно), а друга наказателна мярка в по-широк смисъл е отнемането на имущество. По този повод искам да припомня как се стигна до Закона за отнемане в полза на държавата на незаконно придобито имущество – той се появи като патерица на прокуратурата. Съгласно чл. 53, ал. 2, б. „б” от Наказателния кодекс, прокуратурата е длъжна да внесе в Наказателния съд предложение за отнемане на придобитото чрез престъпление имущество, ако то подлежи на връщане или възстановяване. А когато придобитото липсва или е отчуждено, се присъжда неговата равностойност. Това е едно основно задължение на прокуратурата и на Специализирания наказателен съд. Тъй като нашите прокурори не успяха да се справят с този проблем, тогава се отиде към възможност за конфискация на имуществото, отделно от същинския наказателен процес. В този контекст нека да определим отнемането на имущество с точното наименование – репресивна наказателна мярка.

От Върховния касационен съд остро разкритикуваха някои предложения в текста, като подчертаха, че част от процедурите влизат в противоречие с Конституцията – не е оправдано посегателството срещу честта, достойнството и доброто име на проверяваните. Според съдиите, „се отваря врата за произвол, неправомерен натиск, политически атаки и популизъм”. Има ли, според Вас, друга причина за тази реакция на магистратите?

Върховните съдии имат много подробно становище и мисля, че добре обосноваха своята теза. Съдиите са свикнали да работят с ясни и категорични определения. Те счетоха термините „корупционно поведение“ и „необяснимо богатство“ за обтекаеми и неясни. Опасението им е, че съчетани с анонимни сигнали, те могат да доведат до непредвидими последици. Мога да добавя, че магистратите работят в една неблагоприятна среда. Пред съда застават две страни – едната задължително губи, не могат да печелят и двете. И когато от сутрин до вечер българските граждани слушат, че корупцията в България е непоносима, те много често решават, че са загубили делото поради това, че съдията е корумпиран. И започват да търсят правда по различни пътища, включително чрез многобройни жалби и оплаквания, които разнасят из всички институции, дори и при нас. Така че съдиите много добре знаят на какво са подложени и внимават по отношение на тях да се извършват добре дефинирани и обосновани действия.

Едно от предложенията в новия закон е приемането на анонимни сигнали за корупция срещу политици, стига те да бъдат подкрепени с доказателства. Според магистратите приемането на подобни сигнали може да доведе до разклащане на институциите. Има ли реален риск това да се случи и какви ще са конкретните последици?

Когато се заговори за анонимни сигнали, аз проследих, че това е една практика, която е позната още от Венецианската република. И сега на Двореца на дожите има лъвска глава, чиято уста представлява отвор на пощенска кутия. Такива лъвски глави е имало поставени на много публични институции – като място, където гражданите да пускат своите оплаквания. И тогава обаче отправящият сигнала е трябвало да подкрепи своето твърдение с посочване на поне двама свидетели.

В новата ни история – по повод на този закон – се твърди, че анонимният сигнал все пак трябва да се обосновава чрез определени писмени доказателства, които да са проследими и проверяеми. Направен е много сериозен опит различните видове сигнали, независимо дали са анонимни или не, да бъдат подлагани на предварителна едномесечна проверка, която да установи дали твърдението би могло с достатъчно доказателства да бъде потвърдено или отхвърлено.

Когато говорим за анонимни сигнали, ние всъщност трябва да си даваме сметка, че гражданите се притесняват да се подписват, да оповестяват своето име и адрес, защото през годините уволнените хора поради тази причина са много. Не можем да държим хората отговорни за това, че крият своята самоличност. В съвременния информационен век има начин, по който авторът да остане скрит от публиката, но пък има и възможност лесно да бъде идентифициран с помощта на модерните технологии. Ние кандидатствахме и бяхме одобрени по Оперативна програма „Добро управление” за разработване на технологична система за мониторинг и анализ на сигнали и жалби на граждани и отговорите на администрацията относно предприетите от тях действия. Представяме си го като портал, където всеки гражданин може да сподели корупционна практика, да се оплаче от определени действия на администрацията. Електронната платформа го пази, сигналът става анонимен, но пък може да се проследи към кое ведомство е насочен, както и в какъв срок е обработен и как е реагирала администрацията. Трябва да се помисли за начин, по който отговорите на администрацията да се публикуват, за да може гражданите да проследят дали един и същи случай е администриран различно. Можем да проследим в кои администрации се повтарят сигналите, което е индикация, че администрацията не работи добре, че решава по различен начин въпросите или пък че бави решаването им. По този начин се идентифицира проблемът в съответното ведомство и могат да се предложат мерки за неговото преодоляване. Подобна система има стимулиращ и дисциплиниращ ефект, събира се богата база данни.

Как гледате на заканите на премиера Бойко Борисов, че за неговите съпартийци няма да има прошка, ако някой от тях бъде уличен в корупция? Самият той заяви, че в следващите седмици се очакват акции, свързани с борбата с корупцията.

Вие вероятно говорите за срещата на премиера с политическия елит на ГЕРБ. Това, което направи министър-председателят беше да припомни чл. 6, ал. 2 от Конституцията, която гласи, че пред закона всички са равни . Вероятно е имал основание да цитира конституционно закрепен текст, защото усещането на българските граждани е точно обратното – че не всички са равни пред закона, че трябва да се дадат категорични доказателства в противна посока. Независимо от пост, влияние и партийна принадлежност, когато си нарушил закона, трябва да отговаряш.

Каква е ролята на Центъра, който представлявате, в този процес? Вслушват ли се властимащите във вашите препоръки?

Конвенцията на ООН срещу корупцията препоръчва на държавите, които са я ратифицирали (България ратифицира документа през 2006 г.), да създават и развиват два типа органи. Едните са органи за превенция – те трябва да обобщават всички антикорупционни политики, да наблюдават мерките, които се прилагат във всички институции, да измерват тяхното въздействие, да препоръчват нови, да организират антикорупционното образование, да следят за етичните стандарти и интегритета на държавните служители. Тоест да извършват цялата тази дейност, която в момента се извършва при нас в ЦППКОП. В този смисъл мога съвсем основателно да потвърдя, че ние сме институция, която е създадена в изпълнение на Конвенцията като антикорупционен превантивен орган. Нашата задача е само превенция на корупцията. Тя е свързана с анализ на законодателството, на подзаконовите нормативни актове, с анализ на процесите, правилата и действията на администрациите, с наличието или липсата на стандарти в тях, а така също и с проявите на непочтеност от страна на служителите, които са облечени с власт. Нашите мерки се разполагат в тези сфери и целят да оздравят дългосрочно средата. Нашите предложения са насочени към ограничаване на възможностите за извършване на корупционни действия, или ако бъдат извършени, да бъдат поставени под контрол. В този смисъл ние нямаме нищо общо с репресията. Силата на превенцията е в спестените пари от едно наказателно преследване, както и в дългосрочното въздействие на мерките. Конвенцията на ООН, която цитирах, препоръчва на държавите да осигурят свобода на действие на правоприлагащите институции. В момента със законодателните промени в Закона за съдебната власт се дават гаранции в тази насока.

Министерският съвет изпрати Закона за предотвратяване на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество за гласуване в парламента, където депутатите ще имат задачата да поправят недостатъците му. Някои критици смятат, че той е фундаментално сгрешен и че при разглеждането му от народните представители, той няма как да бъде „ремонтиран” … Според Вас кои са слабите и силните му страни?

Както г-жа Кунева казва, обединяват се не органи, а дейности. За да се отговори на Вашия въпрос, трябва да се извърши анализ на отделните закони, които регулират дейността на сега функциониращите институции. Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество е орган, създаден в изпълнение на закон, който цели да отнеме активите от престъпна дейност. Нещо, което е изключително добре уредено в държави като Италия, Ирландия и много други. Отнемането на престъпните активи е важна задача.

Законът за конфликт на интереси беше приет отново в изпълнение на международни ангажименти. Тогава министър Гергана Грънчарова (сега вече Паси), обеща пред Европейската комисия да имаме подобен закон и той вече е факт. Той обаче изцяло работи с понятия на етиката. Какво означава да няма наличие на „конфликт на интереси”? Това значи един служител на важна позиция по време на своята служба да се ръководи единствено и само от спазване на своите правомощия, законосъобразно и в полза на обществото и в никакъв случай в свой или на семейството си интерес. Това са етични стандарти и в повечето страни те са уредени с етични кодекси.

Законът за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни и други длъжности, не е репресивен закон. Това е закон, който цели да се даде възможност обществото да се осведоми за имотния статут на лицата, които го управляват, за да може то във всеки един момент да упражни обратен контрол. В момента с тази задача твърде добре се справя НАП.

Безспорно е, че данъчните служители са тези, които извършват същинска ревизия, които могат да установят реално разминаване между декларирано и налично имущество. Наскоро прочетох, че се проверяват над 5000 собственици на луксозни автомобили. Започнали са и проверки по отношение на лица, които са се осигурявали на минимален доход, а същевременно демонстрират така известното в България „необяснимо богатство” – значителни недвижими имоти, скъпи коли, пътуване зад граница и т.н. Тоест инструментариумът за проверка на съответствие между декларирано и фактическо в момента се притежава и използва от данъчните институции. Освен това те, по силата на много споразумения, получават информация от всички финансови и банкови институции в Европа – за авоари, за инвестиции, за собственост на български граждани на територията на Европейския съюз. Доколко и как ще се разграничат правомощията между данъчната администрация и новото бюро, не се наемам да кажа.

За основа на закона са послужили подобни текстове на държави от Централна и Източна Европа, като например Румъния. По обвинения в корупция на съд в северната ни съседка наскоро са били изпратени над 1250 обвиняеми от високите и средните етажи на властта. Според Вас възможно ли е българският антикорупционен закон да има подобен ефект?

Ако говорим за Румъния, там всъщност има две институции. Едната е така нареченото ANI (Националната агенция за интегритет – бел. авт.), орган, който обединява декларирането на конфликт на интереси и имуществено състояние. Ако трябва да използваме български аналог – това е регистърът на Сметната палата, плюс Комисията за конфликт на интереси. Другата институция, която донесе добрата слава на Румъния е независимата прокуратура. Това е един институт, който разполага със собствен следствен и разследващ апарат и работи със способите на наказателното преследване, поради което и ефективността е висока.

В България се направи усилие в тази посока. Знаете, че от началото на годината работи една съвместна група от прокурори, агенти на ДАНС, дознатели и следователи, които са форматирани в две групи – едната работи по престъпления, извършени от магистрати, а другата – по разкриване на престъпни прояви на лица, които заемат ръководни постове. Какъв ще бъде резултатът, ще видим в края на годината.

В свое интервю от преди няколко години казвате, че всяка година при обществени поръчки потъват около 1 милиард лева. В началото на тази година малко по-активно се заговори за централизирана електронна система за обществени поръчки и за електронни търгове. До каква степен тези нови мерки ще пресекат корупционните практики и източването на средства в такива огромни размери?

При анализа сме установили, че 20% от средствата, които се разпределят през Закона за обществените поръчки (ЗОП), не влизат в реалната икономика. Това не са задължително откраднати пари. Това са големите разходи, които прави частният сектор, за да участва, да се ангажират специалисти, които да направят подготовката на тръжната процедура. Самата администрация също разхищава много ресурс в администрирането на тази дейност. Като имаме предвид, че за обществени поръчки у нас вече се разпределя между 8 и 10 милиарда лева годишно,  паричната стойност на тези 20% представлява сериозна сума.

Единствената задача, поставена по правилата на нашия Устройствен правилник, беше „Модел на решение в сферата на обществените поръчки” – през 2012 г. извършихме много задълбочен анализ на процедурите по ЗОП в България. Успяхме да открием слабите места – тези пропуски, неясноти, противоречия, зависимости, които дават възможности за развиване на корупционни практики. Предложихме цялостен модел на решение, който беше приет в началото на 2013 г. Но бързият каданс на няколко правителства – две служебни и едно на Орешарски, забави процеса в България с три години.

Сега се прие нов Закон за обществените поръчки, който дава живот на такива институти, каквито ние сме предложили още тогава. Това са централните органи за покупки. Винаги сме смятали, че е здравословно да се прекъсне връзката между възложител и изпълнител. Когато в тази корелация вмъкнеш абсолютно независим орган, който да проведе процедурата, тогава възможността за осъществяване на корупционната сделка силно намалява.

Другото предложение беше за осъществяване на електронни обществени поръчки – ЦППКОП първи предложи електронизация на процеса в България. Когато поръчките се провеждат онлайн, когато електронната борса работи на принципа на най-добрата цена, и когато състезателите са анонимни, както за възложителя, така и помежду си, тогава има реална конкуренция. Може да се стигне до избиране на най-добрия изпълнител на възможно най-добра цена. Тези процеси все още не са се случили. Електронизацията на обществените поръчки вероятно ще се отложи във времето.

Отделно препоръчахме още една много сериозна мярка – предварителното сертифициране на участниците в процедурите по ЗОП. Например в регистъра на Камарата на строителите в България, участващите в строителните процедури предварително доказват определени минимални изисквания за юридическа правосубектност, за наличие на строителен капацитет, за извършени дейности и така нататък. Когато веднъж браншът те е признал и те е записал в регистъра, не е необходимо отново да удостоверяваш пред възложителите, че си носител на достатъчните качества да извършиш поръчката. Това също е една сериозна антикорупционна мярка.

А не е ли възможно да възникнат нарушения дори и при електронните обществени поръчки?

Права сте, ние предупредихме много пъти, че въвеждането на електронни обществени поръчки не е панацея, защото ние ще пренесем корупцията от хартиена в електронна среда – ще се получи „турбо“ корупция. В този смисъл ние препоръчахме създаването на централни органи за покупки, при които вместо възложителят да извършва процедурата, да се правят реални пазарни проучвания, да се разполага с целия капацитет от обучени юристи и икономисти, които да проведат тази процедура на високо ниво.

И ще ви дам пример – за да покажем колко е значимо това наше предложение, ние предложихме на министър Москов да създадем електронна борса на лекарства. Представете си, че сте директор на болница – включвате се в електронната платформа и правите вашата заявка за определено количество лекарства. Абсолютно всички търговци в България, които са известни в Агенцията по лекарствата, могат да се включат. При приключването на търга печели участникът, който е посочил най-ниска цена. Докато трае търгът, могат да се правят промени на офертите. Възложителите нямат представа кои са търговците, търгуващи през борсата. По този начин се избягва възможността да се извърши корупционна сделка.

Според скорошно становище на ЦППКОП чрез новия проект за Закон за концесиите се намаляват възможностите за корупция и злоупотреби с публични средства. Въпреки това много често страната е критикувана, че отдава на безценица природните си ресурси, че няма активно участие в концесиите, както и за това, че допуска концесионерите да не отделят достатъчно средства за опазване на околната среда. Може ли да се гарантира достатъчен контрол по отношение на тези процеси?

Преди да ви отговоря още неднъж ще посоча, че ние сме институция, която е създадена с цел превенция. Нашите антикорупционни мерки се случват само, ако минат през ръководния ни орган – Консултативен съвет с участието на представители на Народното събрание, правителството, съдебната власт, държавни агенции. Без санкцията на тази политическа част, колкото и да са добри нашите предложения, те отлежават с времето, виждат бял свят бавно и мъчително след няколко години. В това време ние губим битката с корупцията. Затова когато се говори за политическа воля, ние сме институцията, която много силно иска да има политически орган, който да приема нашите мерки и да ги внедрява. Те рефлектират върху нашата икономика, връщат пари на данъкоплатеца.

Последното заседание на Консултативния съвет беше в началото на 2013 г., когато се одобри „Модел на решение за обществените поръчки”. Оттогава досега съветът не е свикван. Всяко следващо правителство се опитва по някакъв начин да трансформира Центъра по собствено виждане и угода. В общи линии ние живеем под нашите разлепени некролози. Но това не ни пречи да работим, защото сме тук, получаваме заплати и трябва да даваме продукт. Фактическата липса  на Консултативен съвет за нас е голяма беда. Част от нашата концепция е това, че ефект може да има, когато всички мерки се приложат едновременно, а не частично.

Ние извършихме цялостен анализ на целия процес на концесиониране, на всички закони, които имат отношение към това – на Закона за концесиите, на Закона за устройството на Черноморското крайбрежие, на Закона за водите, на Закона за подземните богатства. Този анализ е много любопитен, защото в исторически план показа как всъщност държавата се е разпоредила със своите подземни и надземни богатства без търг и конкурс – първо през приватизацията, а след това и през седем на брой изключения. Затова с нашия доклад, който беше готов през юни месец 2014 г., препоръчахме изработване на цялостна стратегия за управление на нашите богатства, план за действие, дефиниране на определени важни понятия, които са свързани с концесиите, като „обществен интерес”, „оперативен риск”, „социално приемлива цена”, „обществена необходимост”, „стандартизиране на процедури”, типове образци документи и така нататък.

През тази година такъв анализ беше възложен на адвокатско дружество, което преповтори нашите изводи и заключения, но минаха две години и половина. Там се родиха някои неща, които бяха отразени в медиите, например – в тази адвокатска концепция имаше предложение за максимален срок за концесия от 99 години. Нашите експерти, които работиха по доклада, бяха част от работната група и възразиха, като се позоваха и на Съображение 52 на Директива 23 от 2014 г. на Европейската комисия, която казва, че такива дълги срокове затварят пазара и противоречат на основния принцип на свободно движение на стоки и услуги. Специалистите ни препоръчаха да се дефинират разумни срокове. Дадохме пример с Германия, където срокът за концесиониране е 35 години, като в областта на железопътната инфраструктура, където инвестициите са много големи и възвръщането става по-бавно, е предвиден срок от 50 години. Тоест ние сме препоръчали добри практики, които сме установили в други държави и се радваме, че новият проектозакон е налице. Получили сме го за съгласуване и имаме висока степен на готовност да анализираме всички текстове.

За нас е много важно да се създадат и в подзаконовите актове, които обслужват Закона за концесиите, ясни понятия и методики за определяне на срок на концесията, начин на възстановяване на инвестициите, включително и ясно проследяване на държавната помощ, доколкото тя е налична. Въобще контролът и прозрачността – това са инструменти, които ние винаги препоръчваме.

Възможно ли е част от вашите предложения да не бъдат прокарвани заради корупционни практики в администрациите?

Може и да има такъв момент. Съгласете се, че няма министър, който да е щастлив от обстоятелството, че друга институция може да провежда обществените поръчки от негово име и извън контрола му върху подчинените. Едно от основните слаби места, които сме установили при обществените поръчки, е силната зависимост от възложителя на лицата, които провеждат процедурите.

В интегрирания доклад ANTICORRP от 2015 година, в която са изследвани връзките между корупцията по високите етажи на властта и организираната престъпност, за България се посочва, че у нас съществуват „институционализирани” криминални практики. Споменава се и това, че организираната престъпност е разпростряла пипалата си във всички сфери на обществения живот – влияе върху икономиката, върху вземането на решения от властимащите, върху съдебната система. Възможно ли е ЦППКОП да противодейства на всичко това?

Това е възможно с преподреждане на средата, с промяна на правилата. Ние предлагаме как да се случи това, но волята за промяна е в политическата власт. Установили сме рисковите зони на корупция – здравеопазване, енергетика, обществени поръчки, приходни органи и други, и сме се постарали във всяка една рискова зона да разработим отделен проект и да предложим мерки. Идеята е в рамките на две години, при една усилена работа, да покрием със сериозни превантивни мерки всички уязвими сфери. Убедени сме в нашата правота и в нашия инструментариум. Изработват се умни и полезни предложения, но много бързо се поставят в килера или не се доразвиват докрай. След това идват нови идеи и всичко започва пак отначало. Ние изработваме комплекс от мерки, говорим за цялостен подход в борбата с корупцията. В ЦППКОП не третираме само единични пороци и слабости в администрацията, а разглеждаме цялата регулирана област.

Веднага ви давам пример – с историческия преглед на законодателството за концесиите, ние проследихме как определени лобистки интереси са обслужени през годините. Пренебрегнато е опазването на околната среда, не е взето предвид, че подземните богатства са изчерпаем източник и след това държавата ни ще остане без стратегически суровини. Ние сме длъжни да подложим на много сериозен анализ цялото си законодателство , особено това, което беше приемано в периода на преход, за да изчистим от там всякакви възможности през закона да се дават права на определени групи инвеститори, на определени групи лица, така както се е случвало през годините.