Парламентът и президентът не могат да търсят отговорност от правителството в оставка

Интервю на Десислава Пътева с проф. Пламен Киров, бивш конституционен съдия (2006 г.) и преподавател по конституционно право и избирателни системи и процедури в Юридическия факултет на Софийския университет „Св. Климент Охридски”.

Проф. Киров, каква е причината президентът Росен Плевнелиев да отказва да назначи служебно правителство, което е негово задължение по Конституция? В същото време настоява България да бъде правова държава.

Не мога да си обясня неговите действия. Знаем, че той не е юрист, но има съветници, които са юристи, и то прилични юристи. Те не може да не знаят, че нормата на чл. 99, ал. 7 от Конституцията, в която хипотеза ние сме в момента, е императивна норма. Президентът не може преценява дали я реализира, тоест дали да изпълни задължението си, или да не го изпълни. Място за преценка няма, той е длъжен да действа, защото правомощието му е дадено с оглед на публичния интерес и с оглед на длъжността, която изпълнява. Ако някой му дължи една сума пари, той може да си я иска, може и да не си я иска. Но в случая президентът има едно конституционно правомощие, което е длъжен да изпълни. Тоест място за съмнение, че той е длъжен да назначи служебно правителство няма. 
Разбира се, тук веднага услужливо се вкарват едни такива аргументи, че няма фиксиран срок в цитираната от мен норма. Първо, Конституцията не е инструкция, за да урежда и срокове. Второ, в правото е известен принципът, че това, което се дължи без срок, се дължи веднага. И това е известно още от римското право. И тази максима, този принцип не е ревизиран и до ден-днешен. Очевидно е, че президентът все пак трябва да изпълни своето задължение. Не си спомням липсата на срок да отменя задължението.

Съветникът на президента Румяна Коларова смята, че основният закон на страната трябва да се тълкува държавнически, а не буквално, както и че позоваването на римското право, относно сроковете за съставяне на служебно правителство, е трик. Как гледате на тази нейна теза?

На нея ѝ е простено, тя не е юрист, а е политолог. Ако беше юрист, можехме да спорим. Сега какво да споря с нея? Не е чела достатъчно юридическа литература. Може би не е чела достатъчно книги изобщо, за да бъде посветена в тези елементарни принципи на правото.
Конституцията е върховен закон на държавата. Всички останали юридически актове са длъжни да се съобразяват с нея. Нещо повече – при встъпването си в длъжност президентът на Републиката се е заклел да спазва Конституцията и законите на страната. Ако ние приемаме, че Конституцията може да се спазва, но може и да не се спазва и да се тълкува по различни начини, тогава принципът на правовата държава и върховенството на правото отиват по дяволите. И тя това много добре го знае. 

Как гледате на оправданието, че ще се изложим пред света, ако съставим две служебни правителства в рамките на месец? Няма ли навън да ни се смеят повече заради това, че държавният ни глава не спазва основния закон на страната?

Мисля, че сте безспорно права. По-добре да се изложим като назначим две служебни правителства, отколкото да се изложим с това, че президентът, който е държавен глава, откаже да изпълнява своите конституционни задължения, тоест нарушава основния закон на страната. По-голяма излагация от тази, здраве му кажи. 

Държавният глава предложи на новоизбрания президент Радев да излъчи служебен кабинет, който Плевнелиев да назначи. Радев обаче излезе с довода, че добрите намерения не отменят това, че трябва да се спазва законът – Конституцията не предвижда възможност президентът да прехвърля правомощията си на този, който е избран да го наследи. Какво е решението на тази ситуация? 

Не виждам в лицето на новоизбрания президент Радев настойник или попечител на настоящия президент. Представете си, че по новогодишните празници се наложи, тъй като парламентът е във ваканция и не заседава, президентът да изпълни друго свое конституционно задължение или правомощие – да въведе, ако има основание за това, военно или друго извънредно положение. Той ще вика президента Радев, за да го пита дали да въведе такова положение ли? Извинявайте, това е смешно. 
Защо президентът Радев ще му определя състава на служебното правителство? За да бъде обвързан с този състав и да не го освободи, когато встъпи в длъжност на 22 януари. Ние предпоставяме, че президентът Радев във всички случаи ще освободи целия служебен министерски съвет, който Плевнелиев назначи. Откъде накъде сме сигурни, че той ще постъпи точно по този начин? Първо, той не е длъжен да го освобождава. Негова е волята, ако хареса някой от министрите, да го остави, ако хареса целия Министерски съвет, който е назначил Плевнелиев, да го остави в този състав и изобщо да не го пипа. В случай, че Плевнелиев намери подходящи хора, безспорни авторитети, Радев ще си вкара автогол, ако освободи такъв състав на Министерския съвет. Защо да го прави? В крайна сметка политиката е рационално занимание. Тя не би трябвало да се подчинява на емоции. 

По въпроса за това дали се излагаме пред нашите европейски партньори – когато Белгия стоя година и половина без правителство, тя изложи ли се пред света и пред Европа? Испания, която проведе три последователни парламентарни избора, и то предсрочни, защото не можеше да се състави правителство, изложи ли се пред света и пред Европа? Германия, където се наложи да бъде формирана голяма коалиция, и шест месеца се водиха преговори, а в рамките на 500 страници беше написана една много солидна програма за управление на тази голяма коалиция, изложи ли се пред света и пред Европа? По каква логика ние ще се изложим, ако има промени да кажем в състава на едно служебно правителство? 

Въпросът сега е дали може да се търси отговорност на правителството в оставка, което остава да управлява. Дори се появи теза, че е било по-добре то да бъде назначено за служебно правителство.

Правителството в оставка е правителство, което си е подало оставката и тази оставка е била приета. Оттук нататък парламентът не може да осъществява парламентарен контрол или да търси политическа отговорност пред такова правителство. Резултатът от политическата отговорност на правителството е неговото излизане в оставка. Парламентът няма какво повече да направи на това правителство от това, че е приел оставката му. От друга страна, това правителство не е назначено от президента, тоест то няма статуса на служебно правителство. Следователно това правителство не е отговорно и пред президента. Излиза, че то не е отговорно пред никого, освен пред Всевишния.

Георги Първанов заяви, че единствено липсата на време спасява Плевнелиев от импийчмънт...

За да се задейства процедурата за импийчмънт, тоест за отстраняване на президента за нарушение на Конституцията или за държавна измяна, тоест процедурата по чл. 103 от Конституцията, първо е необходимо да има инициатива от една четвърт от народните представители. След това трябва да има решение на Народното събрание, прието от две трети от състава на Народното събрание, след което парламентът се конституира като обвинител спрямо президента и спорът отива в Конституционния съд. Единствен той има правомощие, ако намери, че президентът е нарушил Конституцията или е извършил държавна измяна, да прекрати правомощията му. Е, как си представяте, че в рамките на един месец тази процедура ще може да бъде задвижена, че ще се намери такова мнозинство, което ще подкрепи инициативата на една четвърт от народните представители, та най-накрая и Конституционният съд в рамките на едномесечния срок ще може да се произнесе? Очевидно е, че това няма да стане, което съвсем не означава, че не сме изправени пред нарушение на Конституцията. 
Що се отнася до другия въпрос, който поставихте – дали можеше президентът да назначи правителството в оставка за служебно правителство. Да, можеше, няма конституционна пречка. И тогава президентът формално щеше да е спазил Конституцията, никой нямаше да го обвинява в нарушаването ѝ, най-много към него да бяха отправени политически критики, че той всъщност изкуствено удължава мандата на едно правителство, което е в оставка. Той щеше да подлежи на някаква политическа критика, но не и на критика, че е нарушил Конституцията.

Според Вас каква беше причината да не го направи?

Не знам. По-скоро може би трябва да бъде питан самият Плевнелиев и неговите съветници. 

Трябва ли да има промени в основния закон, ако той създава подводни камъни, които спъват държавните глави в подобни ситуации? Оказва се, че това не е първият случай, в който президент заобикаля разпоредбите в Конституцията. 

Когато един държавен глава иска да наруши Конституцията, може ли промените да му попречат? Примерите, вие можете да си направите справка, са от 1996 г. и 1997 г. Президентът Жельо Желев, въпреки че имаше конституционно задължение по чл. 99 да стартира процедурата за формиране на парламентарно правителство, след като правителството на Жан Виденов подаде оставка около 20 декември, един месец не намери за необходимо поне да започне политически консултации, които не са ограничени със срок. Остави това на встъпващия в длъжност на 22 януари Петър Стоянов, който си призна в ефира на много електронни медии, че е отказал да връчи проучвателен мандат на най-голямата по численост парламентарна група, тоест на лицето, посочено от тази група – на покойния Николай Добрев. Ако президентът откаже да връчи проучвателен мандат на кандидата за министър-председател, посочен от най-голямата по численост парламентарна група, какво е това, ако не нарушение на Конституцията? Но тези две нарушения минаха, защото знаете каква беше обстановката в края на 1996 г. и началото на 1997 г. Сега по същия начин ли ще действаме?

Каква смятате, че е причината толкова дълго да се протака съставянето на кабинет в рамките на този парламент? В крайна сметка още след президентските избори беше ясно, че ГЕРБ и БСП ще върнат мандатите, както и че Реформаторите няма да могат да съставят правителство. Самият Радев заяви, че „дългото сбогуване с властта не бива да прераства в конституционна криза”.

Цялата процедура можеше да приключи в рамките на две седмици. Президентът Плевнелиев извърши няколко действия, от които ние съдим, че той умишлено е бавил процедурата. Първо той пита Конституционния съд дали може да насрочва предсрочни избори за парламент, въпреки че по силата на цитирания текст 99, ал. 7, изрично му е забранено да разпуска Народното събрание. Е, може ли когато Народното събрание не е разпуснато, да бъдат насрочени предсрочни парламентарни избори? Самата Конституция не го позволява. Конституционният съд отклони това искане, защото текстът е ясен и няма какво да се тълкува. Защо тогава трябваше да бъде отправяно това искане? Защо президентът Плевнелиев свика Консултативен съвет за национална сигурност за една елементарна конституционна процедура, която за последните 25 години, е разигравана много пъти? Какво извънредно имаше в тази процедура? 

Вие имате ли някакво тълкувание в тази посока? Може би са намесени външни интереси?

Нямам обяснение. Първоначално си мислех, че по-скоро се опитва да си осигури време, за да може да формира един приличен състав на поредното служебно правителство, тъй като изпита сериозни затруднения при назначаването на служебните кабинети през 2013 г. и 2014 г. Оказа се, че той е имал намерение да се бави до празниците, след което да каже: „Аз няма да изпълня своето конституционно задължение”. Подозирам, че е налице умисъл за това да бъде нарушена Конституцията.

Тъй като в момента очевидно се разгаря спор – едни казват президентът е нарушил Конституцията, други казват, че не я е нарушил, едни казват, че президентът е длъжен да назначи служебно правителство, други казват, че президентът не е длъжен. Нека президентът отново да се обърне към Конституционния съд и да иска тълкуване на чл. 99, ал. 7 и в крайна сметка Конституционният съд да реши този конституционен спор – длъжен ли е президентът да назначи служебно правителство, кога е длъжен да го назначи и може ли да не го назначава. След като веднъж е питал, няма никаква пречка да попита отново. Решението на Конституционния съд ще действа занапред, тоест той няма да се отрази на настоящия казус, така че няма никаква опасност за президента Плевнелиев. Но все пак, ако в бъдеще отново възникне този казус, нека да сме наясно, нека Конституционният съд да си каже тежката дума какъв е смисълът и точното съдържание на Конституцията, след като има спор.